PHÂN TÍCH LẬP TRƯỜNG CỦA VIỆT NAM VỀ BỘ QUY TẮC ỨNG XỬ TRÊN BIỂN ĐÔNG

0
440

Tác giả: LÊ HỒNG HIỆP| Biên dịch: NGUYỄN HOÀNG SA

Các quốc gia thành viên ASEAN và Trung Quốc hiện đang đàm phán Bộ Quy tắc ứng xử trên Biển Đông (COC) để thay thế Tuyên bố ASEAN – Trung Quốc năm 2002 về cách ứng xử của các bên ở Biển Đông (DOC) chủ yếu mang tính chính trị. Ngày 3 tháng 8 năm 2018, một bước tiến đáng kể đã được thực hiện khi ngoại trưởng 10 nước thành viên ASEAN và Trung Quốc thông báo rằng họ đã đạt được một Văn Bản Dự Thảo Đàm Phán Duy Nhất (SDNT) để làm cơ sở cho các cuộc đàm phán COC. Văn bản này làm sáng tỏ lập trường ban đầu của các bên tham gia đàm phán, trong đó có Việt Nam. Cách thức mà các thành viên ASEAN và Trung Quốc thương thảo dựa trên lập trường thể hiện trong SDNT trong những năm tới sẽ định hình kết quả của quá trình đàm phán.
Bài viết này phân tích lập trường của Việt Nam về COC bằng cách nghiên cứu các đề xuất trong SDNT hiện tại và đối chiếu với lập trường trước đó của Hà Nội về bản COC của ASEAN năm 1999 mà Việt Nam và Philippines là hai bên soạn thảo chính. Theo đó, bài viết phân tích lập trường của Việt Nam trên bốn lĩnh vực trọng tâm của COC, đó là phạm vi địa lý, tình trạng pháp lý, giải quyết tranh chấp và nghĩa vụ hợp tác. Mục đích tổng thể của bài viết là trình bày một góc nhìn từ phía Việt Nam về các nội dung cốt lõi của một bản COC “thực chất và hiệu quả”.

* Sự tham gia của Việt Nam vào tiến trình COC
Là một quốc gia có tuyên bố chủ quyền ở Biển Đông, phải đối mặt với những căng thẳng thường xuyên do xung đột với các bên tranh chấp khác, đặc biệt là Trung Quốc, Việt Nam từ lâu đã ủng hộ việc thông qua một COC ở Biển Đông để có thể quản lý tốt hơn các tranh chấp. Giai đoạn những năm 1990, Việt Nam đã tìm cách thiết lập các nguyên tắc cho COC bằng cả biện pháp song phương lẫn đa phương. Về song phương, Việt Nam và Philippines đã thông qua một Tuyên bố chung tại cuộc Tham vấn song phương hàng năm lần thứ tư ngày 7 tháng 11 năm 1995, trong đó quy định chín nguyên tắc cơ bản cho COC trong khu vực tranh chấp ở Biển Đông. Về đa phương, vào tháng 3 năm 1999, ASEAN giao cho Philippines và Việt Nam nhiệm vụ soạn thảo một bản COC nội bộ của ASEAN, trên cơ sở đó ASEAN sẽ làm việc với Trung Quốc để hình thành một COC ASEAN-Trung Quốc. Vào tháng 11 năm 1999, hai nước đã đệ trình dự thảo COC lên Hội nghị thượng đỉnh ASEAN không chính thức lần thứ 3 ở Manila. Thông cáo báo chí của Chủ tịch trong hội nghị lưu ý rằng:
Về vấn đề Biển Đông, lãnh đạo các nhà nước/chính phủ đã tái khẳng định sự cần thiết của một Bộ quy tắc ứng xử trong khu vực Biển Đông. Các bên ghi nhận báo cáo của các Bộ trưởng rằng ASEAN hiện đã có một dự thảo bộ quy tắc ứng xử khu vực và các cuộc tham vấn tiếp theo về dự thảo sẽ được thực hiện nhằm thúc đẩy quá trình thông qua một Bộ quy tắc ứng xử.[1]
Dự thảo COC của ASEAN đã được gửi cho Trung Quốc và vào tháng 3 năm 2000, cuộc tham vấn đầu tiên giữa ASEAN và Trung Quốc về COC đã được tổ chức tại Hua Hin, Thái Lan. Tuy nhiên, sự khác biệt giữa hai bên vẫn còn và có rất ít tiến triển hướng tới một bản COC chung. Cuối cùng, các quốc gia thành viên ASEAN đã đồng ý “xuống nước” và quyết định ký DOC ASEAN – Trung Quốc vào ngày 4 tháng 11 năm 2002 trong Hội nghị thượng đỉnh ASEAN lần thứ 8 tại Phnom Penh, Campuchia.
DOC đã không đáp ứng hết kỳ vọng của một số thành viên ASEAN, bao gồm Việt Nam, vì không quy định phạm vi địa lý áp dụng và không cấm xây dựng các công trình mới trên các thực thể ngầm,[2] hai điều khoản chính mà Việt Nam tìm cách đưa vào COC tương lai. Tuy nhiên, DOC vẫn là một thành tựu có ý nghĩa trong việc quản lý các tranh chấp Biển Đông. Bộ trưởng Ngoại giao Philippines Blas F. Ople gọi Tuyên bố này là “bước nhảy vọt lớn cho hòa bình”, trong khi Thứ trưởng Ngoại giao Trung Quốc lúc bấy giờ là Vương Nghị [Wang Yi] nói rằng Tuyên bố này sẽ cho phép hòa bình được duy trì và giúp các bên yêu sách tập trung vào phát triển kinh tế.[3] Việt Nam cũng coi DOC là một công cụ thiết yếu để bảo vệ lợi ích của mình ở Biển Đông. Các tuyên bố của người phát ngôn Bộ Ngoại giao Việt Nam (MOFA) cho thấy DOC thường được viện dẫn làm cơ sở cho các phản đối ngoại giao của Việt Nam chống lại các hành động hung hăng của Trung Quốc ở Biển Đông.[4]
Tuy nhiên, theo thời gian, DOC cũng bộc lộ những hạn chế, đặc biệt là vì tính chất không ràng buộc nên dẫn đến hiệu lực thực thi thấp. Kể từ năm 2002, nhiều sự cố đã xảy ra trên Biển Đông khiến hiệu quả của DOC bị nghi ngờ. Các sự cố đáng chú ý nhất bao gồm cuộc đối đầu ở bãi cạn Scarborough năm 2012 giữa Trung Quốc và Philippines; cuộc khủng hoảng giàn khoan năm 2014 giữa Trung Quốc và Việt Nam; và việc xây và quân sự hóa bảy đảo nhân tạo ở Trường Sa của Trung Quốc. Các sự cố ít nghiêm trọng nhưng không kém phần đáng lo ngại khác liên quan đến các vụ Trung Quốc liên tục quấy rối hoạt động khai thác dầu khí của Việt Nam tại vùng đặc quyền kinh tế (EEZ), hoặc tấn công bạo lực ngư dân Việt Nam, đặc biệt là ở vùng biển xung quanh quần đảo Hoàng Sa đang tranh chấp. Do đó, việc xây dựng một COC thực chất và hiệu quả đã trở thành mục tiêu cho cả Việt Nam cũng như các quốc gia khác trong khu vực.
Tại Hội nghị thượng đỉnh ASEAN – Trung Quốc lần thứ 15 tại Phnom Penh vào năm 2012, các nhà lãnh đạo ASEAN và Trung Quốc đã thông qua một tuyên bố chung nhân dịp kỷ niệm 10 năm ký kết DOC. Bên cạnh việc ca ngợi ý nghĩa của DOC trong việc thúc đẩy hòa bình, ổn định và tin tưởng lẫn nhau ở Biển Đông, tuyên bố chung cũng nhắc lại sự cần thiết phải xây dựng COC.[5]
Vào tháng 9 năm 2013, ASEAN và Trung Quốc chính thức bắt đầu tham vấn về COC.[6] Tuy nhiên, những năm tiếp do căng thẳng gia tăng ở Biển Đông vì nhiều vấn đề khác nhau, như vụ kiện trọng tài của Philippines đối với Trung Quốc, khủng hoảng giàn khoan năm 2014 giữa Việt Nam và Trung Quốc và việc Trung Quốc xây dựng các đảo nhân tạo ở Trường Sa, các tiến triển đạt được là rất chậm. Mãi đến sau phán quyết lịch sử do Toà Trọng tài tại The Hague ban hành vào tháng 7 năm 2016, Trung Quốc mới bắt đầu xem xét đẩy nhanh tham vấn về COC.[7] Vào tháng 2 năm 2017, cuộc họp lần thứ 19 của Nhóm làm việc chung ASEAN-Trung Quốc về việc thực hiện DOC (JWG-DOC) đã đạt được đề cương cơ bản của khung dự thảo cho COC. Dự thảo đã được chỉnh sửa trong các cuộc họp song phương sau đó trước khi được các bộ trưởng ngoại giao của Trung Quốc và ASEAN thông qua vào ngày 6 tháng 8 năm 2017 tại Manila.[8] Một năm sau, vào ngày 03/08/2018, hai bên đã thông qua SDNT, về cơ bản đã chuyển tiến trình COC từ giai đoạn “tham vấn” sang giai đoạn “đàm phán”.

* Lập trường COC của Việt Nam: hiện tại và trước đây
Là một bên tranh chấp chính ở Biển Đông, Việt Nam có lợi ích đáng kể liên quan đến kết quả của tiến trình COC và luôn ủng hộ các nỗ lực của ASEAN và Trung Quốc nhằm đạt được COC. Tuy nhiên, Việt Nam tìm kiếm một COC hiểu quả thực chất chứ không phải một tài liệu chính trị thiếu hiệu quả khác. Bình luận về đề xuất của Thủ tướng Trung Quốc Lý Khắc Cường [Li Keqiang] vào tháng 11 năm 2018 rằng ASEAN và Trung Quốc nên đặt mục tiêu đạt được COC trong vòng ba năm,[9] Phó phát ngôn viên Bộ Ngoại giao Việt Nam Nguyễn Phương Trà tuyên bố rằng “Quan trọng nhất là phải đạt được một COC thực chất, hiệu lực, hiệu quả và phù hợp với luật pháp quốc tế, đặc biệt là Công ước Liên hợp quốc về Luật biển 1982, qua đó thực sự đóng góp cho hòa bình, ổn định và an ninh ở Biển Đông nói riêng và khu vực nói chung.”[10] Nói cách khác, mối quan tâm chính của Việt Nam là nội dung thực chất của COC tương lai.
Vậy theo quan điểm của Việt Nam, điều gì cấu thành nên một bản COC thực chất và hiệu quả? Xem xét kỹ sự tham gia của Việt Nam vào tiến trình này cho thấy Việt Nam đã duy trì một lập trường khá nhất quán trong các vấn đề chính của COC. Bảng dưới đây so sánh lập trường hiện tại của Việt Nam về COC được phản ánh trong SDNT và lập trường trong những năm 1990 được phản ánh trong quá trình soạn thảo COC của ASEAN.

Bảng 1: Lập trường của Việt Nam đối với COC ASEAN 1999 và trong đàm phán COC hiện nay (Click vào link http://nghiencuuquocte.org/…/lap-truong-viet-nam-bo-quy-ta…/ để xem nội dung của Bảng 1).
Nguồn thông tin của Bảng 1: Biên soạn của tác giả dựa trên bài viết của Nguyễn Hồng Thao [11] và Carl Thayer [12].

Về phạm vi địa lý, Việt Nam luôn tìm kiếm một COC áp dụng cho cả Hoàng Sa và Trường Sa cũng như các vùng biển tranh chấp trên Biển Đông. Điều này là do Việt Nam xem quần đảo Hoàng Sa là lãnh thổ đang bị tranh chấp nhưng Trung Quốc không thừa nhận có tranh chấp, trong khi một nửa quần đảo Hoàng Sa đã bị Trung Quốc cưỡng chiếm từ Việt Nam vào năm 1974. Hơn nữa, các cơ quan chấp pháp của Trung Quốc thường xuyên quấy rối hoặc tấn công ngư dân Việt Nam trong vùng biển xung quanh Quần đảo Hoàng Sa. Ví dụ gần đây nhất liên quan đến một tàu cá Việt Nam khi đang neo đậu gần Đá Lồi thuộc Quần đảo Hoàng Sa vào ngày 6 tháng 3 năm 2019 thì bị một tàu Hải giám Trung Quốc truy đuổi và bắn vòi rồng. Chiếc tàu này sau đó đã bị chìm khi va phải đá ngầm trong lúc bị truy đuổi.[13] Do đó, theo quan điểm của Hà Nội, COC cần phải được áp dụng cho cả Hoàng Sa để ngăn chặn các sự cố tương tự xảy ra và làm gia tăng căng thẳng trên biển giữa Trung Quốc và các quốc gia khác.
Về địa vị pháp lý của COC, trong những năm 1990, Việt Nam và các quốc gia thành viên ASEAN khác đã không nêu ra vấn đề này bởi vì các thành viên ASEAN tại thời điểm đó chủ yếu coi COC là một công cụ xây dựng lòng tin chủ yếu nhằm mục đích khuyến khích các quốc gia yêu sách tự kiềm chế. Hơn nữa, về bản chất, COC là “luật mềm” và thông thường không đi kèm các cơ chế thực thi chặt chẽ. Việc thực hiện COC thường dựa trên thiện chí của các nước tham gia. Tuy nhiên, thực tế trong hai thập niên qua, cùng với sự vi phạm DOC nhiều lần của các bên ký kết, cho thấy một niềm tin như vậy là sai lầm và một COC không ràng buộc sẽ ít có tác dụng trong việc đạt được mục đích duy trì hòa bình và ổn định ở Biển Đông. Do đó, lần này Việt Nam có xu hướng nhấn mạnh tính ràng buộc pháp lý của COC bằng cách đề xuất rằng các quốc gia ký kết phải chịu ràng buộc toàn bộ bởi COC mà không có quyền bảo lưu. Đồng thời, việc Việt Nam yêu cầu COC phải được phê chuẩn bởi các quốc gia ký kết theo thủ tục pháp lý trong nước có nghĩa là Việt Nam muốn xem COC là “luật cứng” mặc dù có tên gọi là “Bộ Quy tắc”.
Tương tự như vấn đề địa vị pháp lý, trong những năm 1990, Việt Nam không nêu ra vấn đề giải quyết tranh chấp liên quan đến việc thực hiện COC tương lai. Điều này là do, như đã đề cập ở trên, Việt Nam và các thành viên ASEAN khác không hình dung COC tương lai sẽ mang tính ràng buộc pháp lý, do vậy không cần phải đưa ra các cơ chế giải quyết tranh chấp về việc thực thi COC. Hiện tại, Việt Nam muốn có một COC ràng buộc nên đã đề xuất các biện pháp giải quyết tranh chấp phát sinh từ việc thực thi COC bằng các biện pháp hữu nghị như đàm phán, điều tra, trung gian, hòa giải hoặc các cơ chế giải quyết tranh chấp theo các điều khoản liên quan của Hiệp ước Thân thiện và Hợp tác ở Đông Nam Á.
Đáng chú ý, Việt Nam cũng nói rõ rằng không có điều khoản nào trong COC ngăn cản việc sử dụng các biện pháp giải quyết tranh chấp hòa bình khác, như trọng tài, tòa án, các cơ quan hoặc tổ chức khu vực, hoặc theo dàn xếp do các bên tự thỏa thuận. Điều này ngụ ý rằng Việt Nam muốn tiếp tục để ngỏ lựa chọn pháp lý nhằm đối phó với Trung Quốc trong các tranh chấp lãnh thổ và trên biển cũng như các tranh chấp phát sinh từ việc thực thi COC. Lập trường này là có thể hiểu được nếu xét những nỗ lực bền bỉ của Việt Nam trong việc tích lũy các bằng chứng lịch sử và pháp lý nhằm chuẩn bị cho một cuộc đấu tranh pháp lý, trong đó Việt Nam sẽ vận dụng các cơ quan tài phán quốc tế để giải quyết các bất bình đối với Trung Quốc ở Biển Đông, đặc biệt là hành vi cưỡng chiếm Hoàng Sa của Trung Quốc vào năm 1974. Trong một cuộc họp báo về vụ giàn khoan vào năm 2014, Thủ tướng Nguyễn Tấn Dũng lúc đó khẳng định Việt Nam đang xem xét các lựa chọn khác nhau để bảo vệ lợi ích trên biển của mình chống lại sự xâm lấn của Trung Quốc, trong đó có biện pháp pháp lý phù hợp với luật pháp quốc tế.[14] Cũng cần lưu ý rằng khi Philippines đệ trình vụ kiện trọng tài chống lại các yêu sách Biển Đông của Trung Quốc vào năm 2013, Trung Quốc đã phản đối mạnh mẽ hành động này bằng cách trích dẫn điều khoản của DOC rằng các Bên nên giải quyết các khác biệt thông qua “tham vấn và đối thoại”.
Cuối cùng, liên quan đến nghĩa vụ hợp tác, Việt Nam đã đưa ra danh sách những điều cần thiết cho một COC thực chất và hiệu quả. Trong khi các yêu cầu của Việt Nam cũng như các thành viên ASEAN khác thể hiện trong COC ASEAN 1999 mang tính bao quát và không cụ thể, thì các yêu cầu của Hà Nội trong đàm phán COC hiện nay cụ thể hơn nhiều và dựa trên kinh nghiệm đối phó với Trung Quốc trong quá trình thực hiện DOC 2002. Ví dụ, đòi hỏi các Bên phải tôn trọng các vùng biển theo quy định của UNCLOS 1982 dường như là do Trung Quốc từng xâm nhập vào EEZ của Việt Nam (ví dụ như cuộc khủng hoảng giàn khoan 2014) hoặc việc nước này liên tục quấy rối các hoạt động thăm dò dầu khí của Việt Nam trong vùng đặc quyền kinh tế. Các yêu cầu về việc không xây dựng đảo nhân tạo hoặc không quân sự hóa các thực thể đã được đưa ra trong bối cảnh Trung Quốc xây dựng và quân sự hóa các đảo nhân tạo ở Biển Đông trong những năm gần đây. Tương tự như vậy, yêu cầu về việc không chặn các tàu chở hàng tiếp tế hoặc luân chuyển nhân sự phát sinh từ việc Trung Quốc từng tìm cách chặn các tàu Việt Nam cung cấp các đồ tiếp tế tới các điểm đảo mà Việt Nam đang đóng giữ tại quần đảo Trường Sa. Trong khi đó, Việt Nam phản đối tuyên bố của bất kỳ Bên nào về thiết lập ADIZ ở Biển Đông là do Việt Nam từ lâu ủng hộ tự do hàng hải và hàng không quốc tế cũng như lo ngại rằng Bắc Kinh sẽ thành lập một ADIZ trên Biển Đông giống như Trung Quốc đã làm ở Biển Hoa Đông năm 2013. Do đó, yêu cầu cấm hành vi trên của Hà Nội là một động thái chặn trước khôn ngoan nhằm đưa Bắc Kinh vào tầm ngắm dư luận nếu Trung Quốc cân nhắc phương án này.[15]

* Kết luận
Các phân tích trên cho thấy lập trường của Việt Nam về COC là khá nhất quán trong 20 năm qua. Sự cụ thể, rõ ràng hơn trong đàm phán COC hiện nay chủ yếu bắt nguồn từ sự thất vọng với những hạn chế của DOC 2002 trong việc kìm hãm sự hung hăng trên biển của Trung Quốc. Một số quan chức Việt Nam khi trao đổi cũng có ý cho rằng “thà không có thỏa thuận còn hơn là có một thỏa thuận tồi”. Chính vì vậy, Việt Nam đã nói rõ COC cần bao hàm những gì để trở thành một thỏa thuận tốt. Nói cách khác, những yêu cầu của Việt Nam tạo thành các nội dung cốt lõi của một COC thực chất và hiệu quả nhìn từ quan điểm của Việt Nam.
Danh sách dài các yêu cầu của Việt Nam dường như là một đòi hỏi quá cao trong mắt nhiều nhà quan sát. Tuy nhiên, khi các cuộc đàm phán đang ở giai đoạn ban đầu, tất cả các bên đều hướng tới mục tiêu cao nhất để tạo dư địa cho các thỏa hiệp có thể xảy ra sau này. Trong quá trình đàm phán, Việt Nam cũng như các bên khác có thể nhượng bộ bằng cách bỏ qua hoặc thay đổi một số yêu cầu không cốt lõi nhất định. Tuy nhiên, tới thời điểm tháng 3 năm 2019, các Bên vẫn đang trong quá trình rà soát SDNT lần đầu tiên trong tổng cộng ba lần. Như vậy, vẫn còn quá sớm để biết liệu Việt Nam có sửa đổi bất kỳ điểm nào trong lập trường ban đầu hay không.
Vai trò chủ tịch ASEAN vào năm 2020 sẽ giúp Hà Nội có cơ hội làm nổi bật vấn đề Biển Đông trong chương trình nghị sự của ASEAN. Để chứng minh vai trò dẫn dắt của mình, Việt Nam cũng có thể cố gắng đẩy nhanh tiến độ đàm phán COC. Tuy nhiên, như Phó phát ngôn viên Bộ Ngoại giao Nguyễn Phương Trà nhấn mạnh, Việt Nam sẽ thúc đẩy một COC thực chất và hiệu quả thay vì cố gắng đạt được một thỏa thuận mang tính biểu tượng trong khung thời gian xác định trước. Các bên đàm phán khác, đặc biệt là Trung Quốc, cũng có khả năng duy trì các yêu cầu cốt lõi của họ. Như vậy, quá trình đàm phán COC dự kiến sẽ là một bài toán đầy thách thức và tốn thời gian. Lựa chọn giữa việc đạt được một COC sớm và một COC thực chất và hiệu quả sẽ là những lựa chọn cực kỳ nan giải đối với tất cả các bên liên quan.

* Lê Hồng Hiệp là nghiên cứu viên của Viện Nghiên cứu Đông Nam Á (ISEAS – Yusof Ishak Institute), Singapore.
* Nguyễn Hoàng Sa là nghiên cứu sinh thạc sỹ trong lãnh vực Luật quốc tế và là cộng tác viên năm thứ ba của Dự án Đại Sự Ký Biển Đông.
——-
* Nguồn tiếng Anh: Lê Hồng Hiệp, “Vietnam’s Position on the South China Sea Code of Conduct“, ISEAS Perspective, no. 22/2019, 08/04/2019.
* Nguồn tiếng Việt: http://nghiencuuquocte.org/…/lap-truong-viet-nam-bo-quy-ta…/; ngày 15/4/2019. Dẫn lại từ: Dự án Đại Sự ký Biển Đông

LEAVE A REPLY

Please enter your comment!
Please enter your name here